I
Saisie d’un différend, surgi entre la France et la Suisse au sujet des zones franches de la Haute‑Savoie et du Pays de Gex, aux termes d’un compromis d’arbitrage intervenu entre ces deux Puissances, la Cour Permanente de Justice Internationale a rendu son arrêt en date du 7 juin 19323. Par cet arrêt, la Cour décide, entre autres, que le Gouvernement français doit reculer sa ligne de douane conformément aux stipulations du Protocole des Conférences de Paris du 3 novembre 1815, du Traité de Paris du 20 novembre 1815, du Traité de Turin du 16 mars 1816 et du Manifeste de la Cour des Comptes de Sardaigne du 9 septembre 1829, ce régime devant rester en vigueur tant qu’il n’aura pas été modifié par l’accord des Parties. D’autre part, l’arrêt dispose «qu’il y a lieu de prévoir, les zones franches étant maintenues, en faveur des produits des zones, une importation de marchandises en franchise ou à droits réduits à travers la ligne des douanes fédérales». En outre, dans son exposé des motifs, la Cour exprime l’avis que, si la Suisse, grâce au maintien en vigueur des traités cités plus haut, obtient les avantages économiques résultant des zones franches, elle doit, en retour, accorder, à titre de compensation, des avantages économiques aux habitants des zones.
Au cours des exposés oraux faits devant la Cour, l’agent du Gouvernement suisse a, au nom de son Gouvernement, déclaré ce qui suit:
La Cour Permanente de Justice Internationale ayant, dans son arrêt du 7 juin 19325, donné acte au Gouvernement suisse de cette déclaration, le Gouvernement fédéral l’a signalée à l’attention du Gouvernement français en lui demandant s’il entendait se rallier à la procédure ainsi proposée à la Cour par le Gouvernement fédéral. En réponse, l’Ambassade de France à Berne a informé le Gouvernement fédéral, par une note du 27 mai 1933, que le Gouvernement français acceptait la procédure dont il s’agit.
Par la suite, les Gouvernements français et suisse se sont mis d’accord pour demander aux soussignés d’assumer la mission d’expert, telle qu’elle est définie par la déclaration précitée. Les négociations franco‑suisses, ayant pour objet d’assurer J’exécution de l’engagement énoncé au par. 1 de cette déclaration, se sont ouvertes à Montreux‑Territet le 9 octobre 1933. Elles se sont poursuivies du 9 au 12 octobre et du 6 au 25 novembre 1933, avec le concours et la médiation de trois experts. Les délégations française et suisse ont été présidées respectivement par M. Coulondre, Ministre plénipotentiaire, Directeur‑adjoint des Affaires politiques et commerciales au Ministère des Affaires étrangères de France, et M. Comte, Inspecteur général des Douanes fédérales suisses.
II
Il n’a pas été possible d’arriver, au cours de ces négociations, à un accord des Parties sur l’ensemble des questions envisagées, à savoir les facilités que la Suisse doit offrir aux produits des zones franches à la suite du recul du cordon douanier français. Les experts‑arbitres ont été ainsi amenés à constater, au cours de la séance du 25 novembre 1933, que leurs efforts, tendant à concilier les vues des deux Parties, avaient échoué, et qu’il leur appartenait donc désormais d’arrêter, avec effet obligatoire pour celles‑ci, le règlement à établir en fonction de l’engagement assumé par la Suisse de «régler d’une façon mieux appropriée aux conditions économiques actuelles les modalités des échanges entre les régions intéressées».
Il convient cependant de constater que, sur trois points incidents, des échanges de vues ont eu lieu et que l’accord s’est réalisé entre la France et la Suisse, en marge de la négociation officielle devant les experts‑arbitres. Dans son arrêt du 7 juin 19326 la Cour avait déclaré que «le recul de la ligne des douanes ne préjuge pas du droit, pour le gouvernement français, de percevoir, à la frontière politique, des droits fiscaux n’ayant pas le caractère de droits de douane». La délégation française a fait connaître, dès le début des négociations, que son Gouvernement entendait maintenir le cordon fiscal sur la frontière politique, et que la question des taxes fiscales devait rester en dehors de la négociation. En ce qui concerne les modalités de la surveillance de la circulation des personnes et des marchandises à travers le cordon fiscal, des pourparlers se sont toutefois engagés entre les délégations, à la suite desquels le chef de la délégation française a fait, dans la séance du 9 novembre 1933, la déclaration suivante:
Prenant acte de cette déclaration, le chef de la délégation suisse a, à son tour, déclaré, dans la même séance, ce qui suit:
Un autre point, sur lequel un accord est intervenu entre les Parties en marge de la négociation devant les experts‑arbitres, a trait à l’emplacement du cordon douanier français à partir du 1er janvier 1934 (c’est‑à‑dire à la délimitation intérieure des zones franches). Tout en faisant valoir que cette question restait en dehors de la négociation, la délégation française a fait connaître aux experts‑arbitres et à la délégation suisse le tracé du cordon douanier envisagé par le Gouvernement français. Des conversations officieuses se sont engagées entre les délégations, à la suite desquelles l’accord des deux Gouvernements sur la délimitation des zones a été constaté par un échange de notes, datées de Paris, 15/16 novembre 1933.
Finalement, les Parties ont manifesté leur accord, en ce qui concerne les mesures de contrôle, par une déclaration commune, faite au cours de la séance du 23 novembre et dont la teneur est la suivante:
Il convient de mentionner ici que les Parties ont déclaré que les deux Gouvernements s’entendront en vue de faciliter le trafic réciproque de réparations et de perfectionnement entre le territoire suisse et les zones franches.
Amenés à constater que les tentatives de conciliation entre les deux Parties n’avaient pas réussi, les experts‑arbitres ont dû procéder à l’arbitrage aux termes du par. 2.c de la déclaration faite devant la Cour par l’agent du Gouvernement suisse.
III
Comme il a été souligné déjà, la tâche des arbitres consiste à régler les conditions des échanges de marchandises entre les zones et la Suisse «d’une façon mieux appropriée aux conditions économiques actuelles». Le nouveau régime doit, selon une déclaration du Gouvernement fédéral, répétée à maintes reprises devant la Cour Permanente de Justice Internationale, et réaffirmée devant les experts‑arbitres par la délégation suisse, être un «régime plus libéral et juridiquement plus stable que par le passé». (Voir, par exemple, «Publications de la Cour», Série C, no 17‑I, vol. II, page 886.)
Il incombe par conséquent aux arbitres d’établir un règlement pour l’importation des produits zoniens en Suisse9, caractérisé par une plus grande libéralité et une plus grande stabilité que par le passé. Il importe donc, en premier lieu, de se rendre compte des conditions dans lesquelles s’effectue actuellement cette importation, ainsi que de la portée des propositions faites par la délégation suisse dans le but de déterminer si celles‑ci correspondent à l’engagement pris par le Gouvernement fédéral.
Le régime appliqué jusqu’ici à l’importation des produits zoniens en Suisse comporte des facilités considérables. Ce régime qui diffère dans une certaine mesure pour les deux zones comprend:
Pour ce qui a trait à la stabilité du régime actuel il convient de signaler le fait que celui‑ci consistait à fixer dans chaque cas, pour tels ou tels produits, par convention ou par décision unilatérale du Conseil fédéral suisse, certains avantages ou certains contingents.
IV
De l’avis de la délégation française, le régime nouveau devrait, pour être plus libéral que par le passé, comporter, en principe, l’admission en franchise, en Suisse, de toute la production des zones; et, d’autre part, pour le rendre plus stable, il faudrait donner aux dispositions concernant ladite franchise un caractère permanent. La délégation suisse n’a pas soulevé d’objection à la proposition tendant à donner un caractère permanent au nouveau règlement.
Pour ce qui concerne l’étude de ces facilités, le gouvernement suisse a exprimé son avis, devant la Cour Permanente de Justice Internationale, en lui soumettant (1930) un projet de règlement détaillé. Au cours des négociations devant les experts-arbitres, la délégation suisse a déclaré qu’elle considérait toujours ce projet comme la solution la plus conforme à l’intérêt commun des populations suisses et françaises intéressées. Ce projet comporte l’admission en Suisse en franchise douanière de toute la part non exportée ailleurs et non consommée sur place de l’ensemble de la production agricole et industrielle des zones ou, autrement dit – aux termes mêmes employés par l’agent du Gouvernement fédéral auprès de la Cour Permanente – la franchise douanière pour «toute la part exportable en Suisse de la production zonienne». L’agent suisse s’est encore exprimé devant la Cour comme suit:
V
Le projet suisse de 1930 contient cependant une disposition selon laquelle les importations de Suisse dans les zones franches seraient exemptes de tous droits de douane et taxes quelconques. Le Gouvernement suisse avait, devant la Cour, contesté à la France le droit de percevoir à sa frontière politique des droits et axes, même lorsqu’il ne s’agit pas de droits et de taxes sur l’importation ou l’exportation de marchandises, mais de droits et taxes qui frapperaient également les mêmes articles produits ou fabriqués en France. Il avait soutenu, en outre, que la taxe à l’importation était une taxe douanière déguisée. Sur ce point, la Cour a toutefois, dans son arrêt du 7 juin 193210, déclaré, comme il a été déjà dit plus haut que «le recul de la ligne des douanes ne préjuge pas du droit, pour le Gouvernement français, de percevoir, à la frontière politique, des droits fiscaux n’ayant pas le caractère de droits de douane». Dans les motifs de l’arrêt, la Cour a dit en outre:
Au cours des négociations devant les experts‑arbitres, il a été souligné par la délégation française – ainsi qu’il a été rappelé plus haut – que la France aurait, dans les zones, pleine liberté en matière de taxes fiscales et que la délégation n’était pas habilitée à élargir le terrain des négociations à des questions d’ordre fiscal. La délégation française a d’ailleurs fait connaître que le Gouvernement français estime toujours que la taxe à l’importation n’est pas une taxe de caractère douanier.
La délégation suisse a reconnu que le Gouvernement français, conformément à l’arrêt de la Cour, a pleine liberté en matière de taxes fiscales, dans les zones, à la condition que les taxes n’aient pas le caractère de droit de douane déguisé; cependant, de l’avis de la délégation suisse, la taxe à l’importation constituerait en réalité un droit de douane. D’autre part, elle a fait valoir que, si le cordon fiscal était maintenu à la frontière politique, les avantages revenant à la Suisse du fait du recul du cordon douanier s’en trouveraient fortement diminués. Les zones n’auraient, en raison de ce cordon fiscal, plus la même valeur en tant que débouché pour le commerce genevois. Il s’ensuivrait que la Suisse ne saurait raisonnablement être tenue d’accorder les mêmes facilités douanières aux habitants des zones que celles proposées dans l’hypothèse de la suppression du cordon fiscal à la frontière politique.
En ce qui concerne la question de savoir si l’existence du cordon fiscal, placé sur la frontière politique, devrait exercer une influence quelconque sur la fixation des facilités douanières que la Suisse est tenue d’offrir aux produits des zones, les arbitres sont arrivés à la conclusion que des raisons prépondérantes militent en faveur de la thèse selon laquelle il ne convient pas de maintenir une telle interdépendance entre le régime fiscal des zones et les facilités douanières accordées par la Suisse.
Il est à remarquer, tout d’abord, que les arbitres ne sont pas compétents pour approuver ou rejeter les diverses thèses concernant la nature de la taxe à l’importation.
La Suisse pourra, si sa thèse est fondée, revendiquer la suppression, dans les zones, de cette taxe, indépendamment du règlement des facilités douanières à accorder par elle. Il n’y a pas lieu de faire dépendre ce règlement, qui aura un caractère permanent, de la solution définitive de la question de la nature de la taxe à l’importation actuellement perçue par la France.
Il convient d’ajouter sur ce point que, s’il est vrai que la France est libre d’imposer des contributions indirectes n’ayant pas le caractère de droits de douane, mais susceptibles, éventuellement, d’entraver les exportations de Suisse en zone, la Suisse peut se prévaloir d’un droit analogue en ce qui concerne les exportations zoniennes en Suisse.
Enfin, il importe de faire observer que l’engagement de la Suisse de créer, pour les importations des zones en Suisse, un régime plus libéral, a été subordonné à la seule condition du maintien des zones conformément aux anciens traités. La Cour ayant constaté que les dispositions de ces traités ne comportent pas d’obligations au sujet du régime fiscal appliqué aux zones, il faut en conclure que l’engagement pris par la Suisse subsiste indépendamment de ce régime, fait d’ailleurs reconnu par la Suisse. Il est possible que la Suisse, en prenant ledit engagement, ait surestimé la valeur des zones en tant que débouché pour son commerce par suite de l’interprétation trop large qu’elle a voulu donner aux dispositions des anciens traités. Mais ce n’est pas une raison suffisante pour que les arbitres admettent une interdépendance entre les taxes fiscales actuellement perçues en France et les facilités douanières à accorder par la Suisse.
Les arbitres sont donc d’avis qu’il y a lieu de maintenir, pour le règlement de l’importation zonienne en Suisse, les principes énoncés par l’agent du Gouvernement fédéral devant la Cour et cités plus haut, sans tenir compte des taxes indirectes que la France, en vertu de ses droits souverains, jugerait bon de percevoir dans les zones.
VI
Dans son projet de 1930, le Gouvernement suisse a énoncé certaines autres restrictions en ce qui concerne la franchise douanière à accorder aux produits des zones. Selon l’article 7 dudit projet, la Suisse n’accorderait pas la franchise douanière illimitée, mais fixerait, pour l’importation en franchise, des «crédits d’importation» (selon la teminologie employée par la Suisse), sur la base de la production totale des zones, en tenant compte toutefois de la consommation locale des zones, d’une part, et, d’autre part, des exportations faites des zones ailleurs qu’en Suisse.
A l’appui du système des «crédits d’importation» (au lieu de l’importation illimitée en franchise) il a été invoqué devant la Cour permanente qu’il permet de fortifier le contrôle et d’empêcher les fraudes. A ce sujet, l’agent du Gouvernement suisse a déclaré devant la Cour ce qui suit:
Au cours des négociations devant les experts‑arbitres la délégation suisse a maintenu le système des «crédits d’importation». Elle a, en outre, formulé plusieurs objections à l’importation illimitée en franchise. Si l’on ne fixait pas, pour les divers produits, une limitation des quantités maxima à admettre en franchise douanière, il serait à craindre, selon la délégation suisse, que certains produits agricoles en particulier, ne fissent l’objet d’une production intensifiée, revêtant même des formes industrielles, en vue de permettre aux producteurs zoniens de profiter des prix plus élevés payés sur le marché suisse. Cette situation serait cependant peu équitable et pourrait amener de graves inconvénients pour les cultivateurs suisses amenés à faire face à la concurrence des producteurs zoniens. Une autre considération a été émise pour justifier une certaine limitation de l’importation, allant plus loin que les principes généraux indiqués d’autre part comme idées directrices pour la fixation des crédits d’importation. Il a été souligné notamment que, pendant la crise actuelle, qui frappe si durement l’agriculture, les autorités suisses ont appliqué certaines mesures tendant à maintenir les prix des produits agricoles à un niveau plus élevé que celui qui résulterait du libre jeu des lois économiques. Ces mesures ont eu entre autres pour conséquence que le prix du lait en Suisse est considérablement plus élevé qu’il ne l’est dans les pays avoisinants, notamment en France. Selon l’opinion de la délégation suisse, il serait injuste que les habitants des zones, qui ne participent pas ou ne participent que dans une faible mesure aux sacrifices permettant le maintien des prix, profitent des prix élevés et soient ainsi amenés à augmenter fortement l’exportation en Suisse des produits dont il s’agit.
En raison de ces conditions spéciales, la délégation suisse a proposé que les contingents pour certains produits, à savoir le bétail et les produits de l’exploitation du bétail (le lait et le fromage), les cuirs et le vin, ne fussent pas fixés sur la base de la production totale exportable des zones, mais à un chiffre inférieur, tenant compte des conditions régnant sur le marché suisse et des mesures exceptionnelles prises en Suisse en vue du maintien du niveau des prix.
La délégation suisse a proposé, en outre, certains changements dans le système actuel, dit du marché. Ces changements impliquent surtout des restrictions. On a ainsi proposé, à côté du contingent par importation que comporte le régime du marché actuel, un crédit d’importation ou contingent annuel pour l’importation en franchise des marchandises en question, quantité globale qui ne devrait pas être dépassée. La délégation suisse a proposé aussi une forte limitation des quantités de certains produits importants, admis en franchise sous le bénéfice du régime du marché, à savoir les œufs, les volailles, le miel (pour ce qui concerne la zone gessienne), les poissons, les fleurs mortes. Parmi les marchandises bénéficiant actuellement du régime du marché, quelquesunes seraient écartées, parmi lesquelles le lait qui – ainsi qu’il a été dit plus haut – ne figure plus, depuis un certain temps déjà, sur la liste des produits admis sous le bénéfice du régime du marché et qui a été soumis à un contingent annuel. Les marchandises maintenues dans cette catégorie, seraient admises en franchise, comme par le passé, exclusivement selon le régime du marché. En ce qui concerne les produits de l’industrie et des arts et métiers d’origine zonienne, la délégation suisse a proposé de faire une distinction entre les établissements industriels en exploitation dans les zones franches le 10 novembre 1923, date à laquelle le cordon douanier français fut porté à la frontière politique, et ceux qui ont été créés après cette date. Aux produits en provenance des anciens établissements la franchise serait accordée dans la limite de crédits d’importation à déterminer d’après l’importation en Suisse de ces établissements avant l’installation du cordon douanier français à la frontière; tandis que les autres établissements ne jouiraient pas de cet avantage.
La délégation française a vivement critiqué le système des crédits d’importation qui comporterait une limitation de la franchise douanière non conforme à l’engagement pris par la Suisse d’établir un système plus libéral que par le passé et qui serait susceptible d’entraîner des inconvénients considérables. On risquerait en effet, à son avis, par suite de ces crédits, fixés au préalable pour une période assez prolongée, que le marché suisse, dans le cas d’une augmentation temporaire de la production zonienne en raison d’une récolte favorable, se trouve fermé à l’importation en franchise du surplus et aussi qu’il ne soit pas tenu compte, dans une mesure suffisante, du développement économique normal des zones. En ce qui concerne les principes régissant la détermination des crédits d’importation, la délégation française s’est, en outre, opposée à ce que l’on déduise au préalable la consommation locale et l’exportation ailleurs qu’en Suisse. Pour ce qui concerne la déduction de la consommation locale, la délégation a fait ressortir que les habitants des zones devraient être libres, s’ils le trouvaient économiquement avantageux, de vendre tel ou tel produit en Suisse et d’acheter ailleurs des marchandises du même genre pour leur consommation personnelle. On a fait remarquer, au surplus, que certaines marchandises, comme par exemple les légumes, ne pourraient être conservées très longtemps sans se gâter, et qu’il serait donc nécessaire d’en vendre immédiatement la plus grande partie, quitte à importer des légumes pour la consommation locale à d’autres périodes de l’année. Au sujet de la déduction de l’exportation effectuée ailleurs qu’en Suisse, la délégation française a fait ressortir les inconvénients résultant de la fixation à l’avance d’une telle déduction, laquelle ne laisserait pas aux habitants des zones une latitude suffisante pour exporter leurs produits en Suisse ou en France à leur propre gré, suivant les possibilités d’absorption des marchés. La délégation française a présenté un projet tendant à:
La délégation française s’est efforcée, en outre, par une comparaison systématique entre les propositions suisses et le régime de fait actuellement en vigueur, à démontrer que ces propositions ne représentaient nullement un régime plus libéral. A cet égard, la délégation s’est référée au régime du marché actuel, en attirant l’attention d’une part, sur les diverses restrictions à ce régime, proposées par la Suisse, et, d’autre part, sur le fait qu’une limitation quantitative de l’importation en franchise, frappant tous les produits zoniens, constituerait une restriction plutôt qu’une plus grande libéralité relativement au régime d’exportation des zones.
Les experts‑arbitres, en vue de concilier les Parties, leur ont soumis les grandes lignes d’un accord sur l’ensemble du problème. Les Parties, après examen, ont cru pouvoir modifier leurs positions antérieures à certains égards. C’est ainsi que la délégation suisse, tout en maintenant par ailleurs sa position, a accepté la franchise douanière, sans limitation de quantités, pour un groupe de marchandises d’une importance secondaire et a renoncé aux «crédits d’importation» en ce qui concerne un autre groupe de produits qui devrait bénéficier du régime du marché. La délégation française, qui s’est ralliée, d’une façon générale, au projet de conciliation, a pour sa part modifié sa position en acceptant l’idée d’une «clause de sauvegarde», permettant des restrictions temporaires dans l’importation en franchise douanière des produits zoniens, à la suite de conditions exceptionnelles. En outre, la délégation française a accepté l’idée d’une application immédiate de ce régime exceptionnel, par le contingentement de certains produits pour une période initiale.
VII
Avant de procéder à l’examen des propositions et arguments divers, avancés de part et d’autre, il n’est pas sans intérêt de mentionner que la population des zones, dont la superficie est de 540 km2, se monte à environ 30 000 habitants. La zone de Gex est un peu plus peuplée que la zone de la Haute‑Savoie. Les deux zones sont par excellence des régions agricoles. L’industrie n’y est que très peu développée; elle occupe dans la zone de la Haute‑Savoie moins de 400 personnes.
D’après un calcul fait par la chambre de commerce genevoise, la valeur des zones pour le commerce de Genève (commerce de gros et de détail, fabrication, trafic des entrepreneurs et trafic de perfectionnement) représenterait, pour 1933, un chiffre approximatif de 9¼ millions de francs. La valeur de l’exportation des zones en Suisse représenterait, pour 1933, environ 5 millions de francs (selon des indications françaises, basées sur la statistique douanière suisse).
Par ailleurs, l’importation en Suisse en franchise douanière de la production zonienne n’a qu’une importance relativement insignifiante pour l’économie nationale de la Suisse, vu la structure économique des zones, leur population peu nombreuse et leur étendue peu considérable.
De l’examen de l’économie générale du système qui régit, en fait et en droit, au moment actuel l’importation des produits zoniens en Suisse, il résulte que la Suisse applique et a appliqué dans le passé à cette importation un régime qui peut être équitablement qualifié de libéral. Il est à remarquer en particulier que le trafic spécial du marché permet une importation en franchise pratiquement illimitée de plusieurs des produits les plus importants des zones. La marge entre une importation en franchise douanière de toute la production zonienne et le système actuel est si faible qu’en matière de régime plus libéral on ne saurait en concevoir d’autre que celui qui consisterait à accorder la franchise douanière pour toute la production, une réserve étant cependant faite pour certains produits et certaines circonstances exceptionnels.
Les arbitres trouvent particulièrement peu conforme au but qui consiste à créer un régime plus libéral, la proposition de la délégation suisse, tendant à la généralisation du système du contingentement soit sous la forme de «crédits d’importation» soit sous celle de contingents proprement dits. Le contingentement, même sous la forme de crédits d’importation, implique, pour un grand nombre de produits, en comparaison avec le système actuel, des restrictions accrues, surtout en tenant compte du fait que la délégation suisse a proposé aussi la diminution des contingents de certains produits, jusqu’à présent importés sous le bénéfice du régime du marché. La généralisation du principe du système du contingentement des importations zoniennes en Suisse constitue, de l’avis des arbitres, un pas en arrière, lorsqu’on se propose d’élaborer un nouveau régime plus libéral que par le passé. Il semble d’ailleurs que la franchise illimitée ou pratiquement illimitée, accordée jusqu’ici à un grand nombre de produits, n’ait pas donné naissance à des inconvénients graves pour les producteurs suisses. Le régime du marché a évidemment été très avantageux pour les consommateurs genevois tout aussi bien que pour les habitants des zones. Il ne faut pas non plus perdre de vue qu’il est important également pour la Suisse que les habitants des zones soient satisfaits du régime établi et qu’ils considèrent le maintien des zones franches, non seulement comme un droit que tiennent les Suisses de traités passés il y a plus de cent ans, mais aussi comme représentant un arrangement favorable pour les zones elles‑mêmes. Il est probable aussi qu’après le recul du cordon douanier français et au fur et à mesure que les habitants des zones pourront écouler, en franchise, leurs produits en Suisse, ils y feront également leurs achats dans une plus grande mesure qu’ils ne le feraient autrement.
Pour les raisons déjà exposées, les arbitres estiment que le nouveau régime doit être plus libéral que celui qui a été proposé par la délégation suisse et que, partant, il convient d’éviter autant que possible des mesures de contingentement, même sous forme de «crédits d’importation».
S’inspirant des considérations énoncées plus haut, les arbitres, appelés à régler par eux‑mêmes, faute d’accord entre les Parties, le système applicable à partir du 1er janvier 1934 aux importations zoniennes en Suisse, ont établi un Règlement permanent11 qui comporte comme points essentiels:
1. En ce qui concerne la production de l’agriculture et des branches annexes, le principe fondamental du nouveau régime devra être la franchise illimitée pour l’importation en Suisse des produits zoniens. Il ne serait pas en soi déraisonnable de défalquer la consommation locale et, sous une forme ou sous une autre, les exportations déjà effectuées ou qui, d’après des prévisions certaines, auraient lieu ailleurs qu’en Suisse. Mais il semble superflu et peu pratique d’introduire un système permanent de «crédits d’importation» dans le seul but de sanctionner des exceptions au principe. En ce qui concerne la plupart des marchandises, une grande partie de la production est consommée dans les zones elles‑mêmes et l’expérience confirme cette situation si normale. D’autre part, une partie de la production continuera tout naturellement d’être exportée vers la France. Si on appliquait ce système de crédits d’importation, il serait d’ailleurs nécessaire, comme l’agent du Gouvernement fédéral l’a déclaré devant la Cour Permanente de Justice Internationale, dé «fixer les crédits en tablant sur la moyenne des plus fortes importations effectuées des zones en Suisse pendant un certain nombre d’années normales» et «d’augmenter encore cette moyenne d’un certain pourcentage» et finalement de tenir compte «de tel ou tel besoin légitime, mais imprévu». Du point de vue économique, il est rationnel que s’établissent des fluctuations dans le sens des courants commerciaux et le fait ne peut guère impliquer d’inconvénients considérables du point de vue de la Suisse.
2. Il convient cependant d’admettre que, pendant une période de crise, la franchise illimitée pourrait, en ce qui concerne quelques‑uns des produits agricoles zoniens les plus importants, entraîner sur le marché suisse des perturbations dont il faut équitablement tenir compte. Les arguments avancés à cet égard par la délégation suisse au sujet des produits laitiers, du vin et du bétail méritent sans doute d’être pris en considération, étant donné la crise agricole actuelle. Toutefois, il ne serait ni nécessaire, ni équitable de satisfaire les intérêts légitimes suisses en ayant recours à un système de contingentement général et permanent. Il a semblé aux arbitres que l’insertion au Règlement d’une stipulation permettant d’établir, dans des conditions exceptionnelles, des restrictions temporaires à l’importation de certains produits pourrait parer aux dangers découlant des perturbations économiques imprévues et donner en même temps au Règlement la souplesse qu’exige son caractère permanent.
3. En ce qui concerne les produits fabriqués ou manufacturés par les établissements industriels situés dans les zones franches, les arbitres ont cru devoir établir une limitation de la franchise douanière en tenant compte, d’une part, de la capacité de production actuelle de ces exploitations et du développement économique normal et, d’autre part, de la consommation des zones et des exportations ailleurs qu’en Suisse.
S’il est vrai que la délégation française a réclamé, en faveur des produits tant industriels qu’agricoles, la franchise douanière pour la totalité de la production zonienne, les deux délégations ont été unanimes à ne pas attribuer, dans les conditions actuelles, une très grande importance à la question des exportations industrielles. On sait que les industries sont peu développées dans les zones qui, selon toute vraisemblance, resteront des régions essentiellement agricoles. Les exportations industrielles des zones sont en outre orientées, en grande partie, vers l’intérieur de la France. Il y a donc lieu de penser que les relations commerciales entre Genève et les zones seront basées, à l’avenir comme par le passé, sur l’échange, par une agglomération urbaine, de produits industriels et de services divers contre les produits agricoles des régions campagnardes avoisinantes.
Si peu importants que soient les établissements industriels situés dans les zones, il pourrait advenir que, sous le bénéfice d’un régime spécial, de nouvelles industries viennent s’y établir dans le seul but d’écouler la totalité de leur production sur le marché suisse. C’est surtout pour parer à cette éventualité que les arbitres ont jugé nécessaire de fixer des crédits d’importation. Toutefois, ces crédits devraient être calculés assez largement pour ne pas entraver le développement économique normal des zones.
Au cas où des établissements agricoles industrialisés viendraient à s’installer en zone, l’importation en Suisse de leurs produits sera soumise aux règles prévues pour les produits industriels.
La délégation suisse n’a pas voulu étendre la franchise douanière aux produits des établissements industriels installés dans les zones depuis 1923, c’est‑à‑dire après l’établissement à la frontière politique du cordon douanier français, et cela pour le motif que ces établissements ont été créés sous le bénéfice d’un régime économique foncièrement différent de celui qui sera appliqué aux zones après le 1er janvier 1934.
Toutefois, elle a, au cours des négociations poursuivies avec la délégation française, consenti à admettre ces produits sous le régime de crédits d’importation. En fixant ces crédits, à défaut d’accord entre les Parties, les arbitres ont tenu compte des conditions dans lesquelles les industries s’étaient installées dans le territoire des zones.
4. Les Parties ont été unanimes à prévoir l’institution d’une commission mixte et le recours éventuel à l’arbitrage et se sont mises d’accord pour accepter à cet effet le texte qui figure aux art. 7 et 8 du Règlement12.
Tenant compte des circonstances actuelles, les arbitres estiment qu’il y a lieu de fixer, aux termes de l’article 4, lettre a, du Règlement et dès son entrée en vigueur, des limitations à la franchise douanière pour des produits importants.
En ce qui concerne la fixation des chiffres des contingents, les arbitres se sont efforcés, pour autant que les Parties ne sont pas arrivées à s’entendre, d’arriver à des moyennes équitables, s’inspirant des circonstances que traverse le marché suisse, des contingents actuellement fixés pour certains produits, ainsi que des desiderata énoncés de part et d’autre.
Mus par des considérations de même nature et animés du souci de ménager, autant que possible, les intérêts en jeu pendant la période de transition entre l’ancien et le nouveau régime, les arbitres ont cru devoir maintenir le régime du marché pour un nombre restreint de marchandises. En arrêtant cette restriction temporaire à l’importation en franchise illimitée, les arbitres sont partis du principe qu’il ne convenait pas de diminuer les avantages actuellement accordés pour les mêmes produits dans le cadre du régime du marché. Ils n’ont donc pas été à même de tenir compte des restrictions considérables que la délégation suisse avait proposé d’apporter à ce régime. D’un autre côté les modalités du régime ont été adaptées aux conditions nouvelles.
Il convient de faire remarquer ici que les Parties se sont mises d’accord sur la définition des animaux qui doivent être considérés comme originaires des zones, figurant dans une note ad art. 2 du Règlement.
En ce qui concerne la fixation des contingents industriels figurant à l’Annexe, les arbitres ont pu s’appuyer sur l’accord des Parties, sur la nomenclature et, pour certains produits, également sur les chiffres. Les chiffres au sujet desquels un accord n’est pas intervenu entre les Parties ont été fixés selon une méthode semblable à celle employée en vue de la fixation des contingents agricoles.
Etant donné surtout que la stabilité doit, aux termes mêmes de l’engagement pris par la Suisse, constituer un des caractères du nouveau régime, il a paru désirable de prévenir que des changements y soient apportés dès les premières années. Aussi, a‑t‑il été prévu à l’Annexe que les restrictions qu’elle apporte à la franchise douanière demeureront applicables pendant dix ans et qu’il ne pourra en être apporté d’autres au cours de cette période, qui marque d’ailleurs la durée de validité de ladite annexe. D’un autre côté, les arbitres n’ont pas cru devoir préjuger la question de savoir si, dans quelle mesure et pour combien de temps, il conviendra de restreindre la franchise douanière à l’expiration de ce délai. Ces points pourront être ultérieurement réglés sur la base des principes consacrés par le Règlement et des circonstances qui prévaudront alors.
Par ces motifs
les arbitres
arrêtent le Règlement et l’Annexe ci‑joints13 concernant les importations en Suisse des produits des zones franches.
Fait et signé le 1er décembre 1933, en trois exemplaires, dont deux seront Gouvernement français et au Gouvernement suisse.
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4 Le texte de cet article est publié en note au préambule de la décl. du 16 mars 1928 concernant l’abolition de la neutralité de la Savoie du Nord (RS 0.515.293.49).
13 Ce règlement est publié au RS 0.631.256.934.953.
I
La Corte Permanente di Giustizia Internazionale, alla quale è stata sottoposta una vertenza sorta tra la Francia e la Svizzera circa le zone franche dell’Alta Savoia e del Paese di Gex, conformemente a un compromesso d’arbitrato intervenuto tra queste due Potenze, ha pronunziato la sua sentenza il 7 giugno 19324. Con questa sua sentenza la Corte decide, tra altro, che il Governo francese deve arretrare la sua linea doganale conformemente alle stipulazioni del Protocollo delle Conferenze di Parigi del 3 novembre 1815, del Trattato di Parigi del 20 novembre 1815, del Trattato di Torino del 16 marzo 1816 e del Manifesto della Corte dei Conti di Sardegna del 9 settembre 1829, dovendo questo regime restare in vigore fino a tanto che non sarà stato modificato mediante accordo fra le Parti. D’altro lato, la sentenza dispone «che occorre prevedere, se si mantengono le zone franche, a favore dei prodotti delle zone, un’importazione di merci in franchigia o a dazi ridotti attraverso la linea delle dogane federali». Inoltre, nella sua motivazione, la Corte esprime il parere che se la Svizzera, grazie al mantenimento in vigore dei Trattati succitati, ottiene i vantaggi economici risultanti dalle zone franche, essa deve a sua volta accordare, a titolo di compenso, dei vantaggi economici agli abitanti delle zone.
Nelle esposizioni orali fatte davanti alla Corte, l’agente del Governo svizzero ha, in nome del suo Governo, dichiarato quanto segue:
La Corte Permanente di Giustizia Internazionale avendo, nella sua sentenza del 7 giugno 19326, dato atto al Governo svizzero di questa dichiarazione, il Governo federale l’ha segnalata all’attenzione del Governo francese chiedendogli se intendesse associarsi alla procedura così proposta alla Corte dal Governo federale. In risposta, l’Ambasciata di Francia a Berna ha informato il Governo federale, con nota del 27 maggio 1933, che il Governo francese accettava la procedura di cui si tratta.
In seguito, i Governi francese e svizzero si sono messi d’accordo per domandare ai sottoscritti di assumere la missione di perito, quale è definita dalla dichiarazione succitata. Le trattative franco‑svizzere intese ad assicurare l’esecuzione dell’impegno menzionato nel primo paragrafo di quella dichiarazione sono cominciate a Montreux‑Territet il 9 ottobre 1933. Esse sono continuate dal 9 al 12 ottobre e dal 6 al 25 novembre 1933, col concorso e con la mediazione di tre periti. Le delegazioni francese e svizzera sono state presiedute rispettivamente dal signor Coulondre, Ministro plenipotenziario, Direttore‑aggiunto degli Affari politici e commerciali al Ministero degli Affari esteri di Francia e dal signor Comte, Ispettore generale delle dogane federali svizzere.
II
Non è stato possibile giungere, in queste trattative, a un accordo tra le Parti sul complesso delle questioni esaminate, cioè le agevolezze che la Svizzera deve offrire ai prodotti delle zone franche in seguito all’arretramento del cordone doganale francese. I periti arbitri sono così stati indotti a constatare, nella seduta del 25 novembre 1933, che i loro tentativi di conciliare le vedute delle due Parti erano falliti e che a loro non restava oramai altro che fissare, con effetto obbligatorio per queste ultime, il regolamento da stabilire in dipendenza dall’impegno assunto dalla Svizzera «di regolare in modo più conveniente alle condizioni economiche attuali le modalità degli scambi tra le regioni interessate».
Conviene tuttavia constatare che su tre punti incidenti hanno avuto luogo degli scambi di vedute e che l’accordo è stato conseguito tra la Francia e la Svizzera, in margine alla negoziazione ufficiale davanti ai periti arbitri. Nella sua sentenza del 7 giugno 19327 la Corte aveva dichiarato che «l’arretramento della linea doganale non pregiudica il diritto, per il Governo francese, di riscuotere, alla frontiera politica, delle tasse fiscali che non hanno il carattere di tributi doganali». La delegazione francese ha fatto sapere, fin dall’inizio delle trattative, che il suo Governo intendeva mantenere il cordone fiscale sulla frontiera politica e che la questione delle tasse fiscali doveva restare fuori della negoziazione. Per ciò che concerne le modalità della vigilanza sulla circolazione delle persone e delle merci attraverso il cordone fiscale, si sono tuttavia avviate delle conversazioni tra le delegazioni, in seguito alle quali il capo della delegazione francese ha fatto, nella seduta del 9 novembre 1933, la dichiarazione seguente:
Prendendo atto di questa dichiarazione, il capo della delegazione svizzera ha, a sua volta, dichiarato, nella medesima seduta, quanto segue:
Un altro punto sul quale è intervenuto un accordo tra le Parti in margine alla negoziazione davanti ai periti‑arbitri, riguarda la posizione del cordone doganale francese, a contare dal 1° gennaio 1934 (cioè la delimitazione interna delle zone franche). Pur obiettando che questa questione restava fuori della negoziazione, la delegazione francese ha fatto conoscere ai periti‑arbitri e alla delegazione svizzera il tracciato del cordone doganale previsto dal Governo francese. Sono state avviate tra le delegazioni delle conversazioni ufficiose, in seguito alle quali l’accordo dei due Governi sulla delimitazione delle zone è stato constatato con uno scambio di note, datate da Parigi, 15/16 novembre 1933.
Infine, le due Parti hanno manifestato il loro accordo in ciò che concerne le misure di controllo, con una dichiarazione comune, fatta durante la seduta del 23 novembre e il cui tenore è il seguente:
Occorre, a questo punto, menzionare che le Parti hanno dichiarato che i due Governi s’intenderanno per facilitare il traffico reciproco di riparazioni e di perfezionamento tra il territorio svizzero e le zone franche.
Constatato che i tentativi di conciliazione tra le due Parti non erano riusciti, i peritiarbitri hanno dovuto procedere all’arbitrato a’ sensi del N. 2, lett. c, della dichiarazione fatta davanti alla Corte dall’agente del Governo svizzero.
III
Come si è già fatto rilevare, il compito degli arbitri consiste nel regolare le condizioni degli scambi di merci tra le zone e la Svizzera «in modo più conveniente alle condizioni economiche attuali». Il nuovo regime deve, secondo una dichiarazione del Governo federale ripetuta più volte davanti alla Corte Permanente di Giustizia Internazionale e riaffermata davanti ai periti‑arbitri dalla delegazione svizzera, essere un «regime più liberale e giuridicamente più stabile che nel passato» (vedi, per es., «Pubblicazioni della Corte», serie C, N. 17‑I, vol. II, pag. 886).
Spetta quindi agli arbitri stabilire un regolamento per l’importazione in Svizzera dei prodotti originali delle zone9, caratterizzato da una maggiore liberalità e stabilità rispetto al passato. Importa dunque, in primo luogo, rendersi conto delle condizioni in cui avviene presentemente questa importazione, come pure della portata delle proposte fatte dalla delegazione svizzera allo scopo di determinare se corrispondono all’impegno preso dal Governo federale.
Il regime applicato finora all’importazione in Svizzera dei prodotti provenienti dalle zone comporta delle agevolezze notevoli. Questo regime, che in una certa misura è diverso per le due zone, comprende:
Per ciò che concerne la stabilità del regime attuale, occorre rilevare che quest’ultimo consisteva nel fissare, caso per caso, per questi o quei prodotti, mediante convenzione o decisione unilaterale del Consiglio federale svizzero, certi vantaggi o certi contingenti.
IV
Secondo il parere della delegazione francese, il nuovo ordinamento dovrebbe, per essere più liberale che nel passato, comportare, in massima, l’ammissione in franchigia, in Svizzera, di tutta la produzione delle zone; e, d’altra parte, per renderlo più stabile, occorrerebbe dare un carattere permanente alle disposizioni concernenti la detta franchigia. La delegazione svizzera non ha sollevato obiezioni alla proposta intesa a dare un carattere permanente al nuovo regolamento.
Per ciò che concerne lo studio di queste facilitazioni, il Governo svizzero ha emesso il suo parere davanti alla Corte Permanente di Giustizia Internazionale, sottoponendole (nel 1930) un disegno di regolamento particolareggiato. Durante i negoziati davanti ai periti‑arbitri, la delegazione svizzera ha dichiarato di considerare sempre questo disegno come la soluzione più conforme all’interesse comune delle popolazioni svizzere e francesi interessate. Il disegno comporta l’ammissione in Svizzera, in franchigia doganale, di tutta la parte, non esportata altrove e non consumata sul posto, del complesso della produzione agricola ed industriale delle zone o, in altre parole – per tenersi ai termini stessi usati dall’agente del Governo federale presso la Corte Permanente – la franchigia doganale per «tutta la parte esportabile in Svizzera della produzione delle zone». L’agente svizzero si è ancora espresso davanti alla Corte come segue:
V
Il disegno svizzero del 1930 contiene tuttavia una disposizione secondo cui le importazioni dalla Svizzera nelle zone franche sarebbero esenti da ogni dazio e da qualsiasi tassa. li Governo svizzero aveva, davanti alla Corte, contestato alla Francia il diritto di riscuotere al suo confine politico delle gabelle e delle tasse, anche quando si tratti non già di gabelle e tasse su l’importazione o l’esportazione di merci, bensì di tributi che colpirebbero pure i medesimi articoli prodotti o fabbricati in Francia. Esso aveva sostenuto, inoltre, che la tassa all’importazione era una tassa doganale larvata. Su questo punto, però, la Corte ha dichiarato, nella sua sentenza del 7 giugno 193210, come è già stato detto sopra, che «l’arretramento della linea doganale non pregiudica il diritto, per il Governo francese, di riscuotere, al confine politico, delle tasse fiscali che non abbiano il carattere di dazi doganali». Nei motivi della sentenza la Corte ha inoltre detto:
Durante i negoziati davanti ai periti‑arbitri, è stato fatto rilevare dalla delegazione francese – come abbiamo ricordato più sopra – che la Francia avrebbe, nelle zone, piena libertà in materia di tasse fiscali e che la delegazione non era competente ad estendere il campo dei negoziati a questioni d’ordine fiscale. La delegazione francese ha del resto fatto sapere che il Governo francese è tuttora del parere che la tassa all’importazione non sia una tassa di carattere doganale.
La delegazione svizzera ha riconosciuto che il Governo francese, conformemente alla sentenza della Corte, ha piena libertà in materia di tasse fiscali nelle zone, purchè le tasse non abbiano il carattere di dazio doganale larvato; ora, secondo la delegazione svizzera, la tassa all’importazione costituirebbe in realtà un dazio doganale. D’altra parte, essa ha osservato che, se si mantenesse il cordone fiscale al confine politico, i vantaggi derivanti alla Svizzera dall’arretramento del cordone doganale verrebbero ad esserne fortemente diminuiti. Per causa di questo cordone fiscale, le zone non avrebbero più il medesimo valore come sbocco per il commercio ginevrino. Ne conseguirebbe che la Svizzera non potrebbe ragionevolmente essere tenuta ad accordare agli abitanti delle zone le agevolezze doganali proposte nell’ipotesi della soppressione del cordone fiscale al confine politico.
Per quanto concerne la questione se l’esistenza del cordone fiscale, posto sul confine politico, dovrebbe esercitare un’influenza qualsiasi sulla fissazione delle agevolezze doganali che la Svizzera è tenuta ad offrire ai prodotti delle zone, gli arbitri sono giunti alla conclusione che delle ragioni preponderanti militano in favore della tesi che non convenga mantenere una siffatta interdipendenza tra il regime fiscale delle zone e le agevolezze doganali accordate dalla Svizzera.
Devesi osservare, anzi tutto, che gli arbitri non sono competenti ad approvare o respingere le diverse tesi concernenti la natura della tassa all’importazione.
La Svizzera potrà, se la sua tesi è fondata, chiedere la soppressione, nelle zone, di questa tassa, indipendentemente dal regolamento delle agevolezze doganali ch’essa deve accordare. Non conviene far dipendere questo regolamento, che avrà un carattere permanente, dalla soluzione definitiva della questione della natura della tassa all’importazione presentemente riscossa dalla Francia.
Giova aggiungere a questo proposito che, se è vero che la Francia è libera d’imporre contribuzioni indirette che non abbiano il carattere di dazi doganali, ma possano, dato il caso, ostacolare esportazioni dalla Svizzera nelle zone, la Svizzera può valersi d’un diritto analogo per ciò che concerne le esportazioni dalle zone in Svizzera.
Infine, importa far osservare che l’impegno della Svizzera di creare, per le importazioni dalle zone in Svizzera, un regime più liberale è stato subordinato alla sola condizione del mantenimento delle zone conformemente ai vecchi trattati. Avendo la Corte constatato che le disposizioni di questi trattati non importano degli obblighi relativamente al regime fiscale applicato alle zone, bisogna concludere che l’impegno preso dalla Svizzera sussista indipendentemente da questo regime, fatto del resto riconosciuto dalla Svizzera. È possibile che la Svizzera, assumendo il detto impegno, abbia sopravvalutata l’importanza delle zone come sbocco per il suo commercio, in seguito all’interpretazione troppo larga da essa data alle disposizioni dei vecchi trattati. Ma questa non è una ragione sufficiente perchè gli arbitri ammettano una interdipendenza tra le tasse fiscali presentemente riscosse in Francia e le agevolezze doganali che la Svizzera deve accordare.
Gli arbitri sono dunque del parere che convenga mantenere, per il regolamento dell’importazione dalle zone in Svizzera, i principi enunciati dall’agente del Governo federale davanti alla Corte e citati più sopra, senza tener conto delle tasse indirette che la Francia, in virtù dei suoi diritti sovrani stimasse opportuno riscuotere nelle zone.
VI
Nel suo disegno del 1930, il Governo svizzero ha enunciato certe altre restrizioni per ciò che concerne la franchigia doganale da accordare ai prodotti delle zone. Secondo l’art. 7 di questo disegno, la Svizzera non accorderebbe la franchigia doganale illimitata, ma fisserebbe, per l’importazione in franchigia, dei «contingenti d’importazione» («crédits d’importation», secondo la terminologia usata dalla Svizzera), in base alla produzione totale delle zone, tenendo conto tuttavia del consumo locale delle zone, da una parte e, d’altra parte, delle esportazioni fatte dalle zone in altri paesi che non siano la Svizzera.
A favore del sistema dei «contingenti d’importazione» (invece dell’importazione illimitata in franchigia) è stato addotto, davanti alla Corte permanente, ch’esso permette di rafforzare il controllo e d’impedire le frodi. A questo proposito, l’agente del Governo svizzero ha dichiarato davanti alla Corte quanto segue:
Durante i negoziati davanti ai periti‑arbitri la delegazione svizzera ha mantenuto il sistema dei «contingenti d’importazione». Essa ha, inoltre, formulato parecchie obiezioni all’importazione illimitata in franchigia. Se non si stabilisse, per i diversi prodotti, una limitazione delle quantità massime da ammettere in franchigia doganale, ci sarebbe da temere, secondo la delegazione svizzera, che certi prodotti agricoli in particolare, divenissero oggetto d’una produzione intensificata, che assumesse carattere industriale, allo scopo di permettere ai produttori delle zone di approfittare dei prezzi più elevati pagati sul mercato svizzero. Questa situazione, però, sarebbe poco equa e potrebbe cagionare gravi inconvenienti per i coltivatori svizzeri costretti a fronteggiare la concorrenza dei produttori delle zone. A giustificare una certa limitazione dell’importazione è stata addotta un’altra ragione che trascende i principi generali indicati d’altra parte come idee direttive per la fissazione dei contingenti d’importazione. È stato in particolare rilevato che, durante la crisi presente, che colpisce così duramente l’agricoltura, le autorità svizzere hanno applicato certe misure intese a mantenere i prezzi dei prodotti agricoli a un livello più elevato di quello che risulterebbe dal libero giuoco delle leggi economiche. Queste misure hanno avuto tra l’altro per conseguenza che il prezzo del latte in Svizzera è notevolmente più elevato che non nei paesi limitrofi, e in particolare in Francia. Secondo il parere della delegazione svizzera, sarebbe ingiusto che gli abitanti delle zone, i quali non partecipano affatto o partecipano solo in tenue misura ai sacrifici che permettono di sostenere i prezzi, approfittassero dei prezzi elevati e fossero cosi indotti ad aumentare fortemente l’esportazione in Svizzera dei prodotti di cui si tratta.
Date queste condizioni speciali, la delegazione svizzera ha proposto che i contingenti per certi prodotti, cioè il bestiame e i prodotti della pastorizia (latte e formaggio), i cuoi e il vino non fossero fissati in base alla produzione totale esportabile delle zone, ma ad una cifra inferiore, tenendo conto delle condizioni del mercato svizzero e delle misure eccezionali prese in Svizzera per mantenere i prezzi a un certo livello.
La delegazione svizzera ha proposto, inoltre, certi cambiamenti nel sistema attuale, detto del mercato. Questi cambiamenti implicano soprattutto delle restrizioni. Si è così proposto, accanto al contingente d’importazione («contingent par importation») ammesso dall’attuale sistema del traffico di mercato, un contingente annuale («crédit d’importation») per l’importazione in franchigia delle merci di cui si tratta, quantità globale che non dovrebbe essere sorpassata. La delegazione svizzera ha pure proposto una forte limitazione delle quantità di certi prodotti importanti, ammessi in franchigia sotto il beneficio del regime del mercato, cioè le uova, il pollame, il miele (per ciò che concerne la zona del Paese di Gex), i pesci, i fiori recisi. Alcune delle merci che fruiscono presentemente del regime del mercato cesserebbero di beneficiarne, come, per es., il latte, che come si è già detto più sopra, già da qualche tempo non figura più sull’elenco dei prodotti ammessi col beneficio del regime del mercato e che è stato assoggettato a un contingente annuale. Le merci mantenute in questa categoria sarebbero ammesse in franchigia, come nel passato, esclusivamente secondo il regime del mercato.
Per quanto concerne i prodotti dell’industria e delle arti e mestieri originari delle zone, la delegazione svizzera ha proposto di fare una distinzione tra le aziende industriali in esercizio nelle zone franche il 10 novembre 1923, data alla quale il cordone doganale francese fu portato al confine politico, e quelle create dopo questa data. Ai prodotti provenienti dalle vecchie aziende la franchigia sarebbe accordata nel limite di contingenti («crédits d’importation») da determinarsi in base all’importazione in Svizzera di queste aziende prima dell’impianto del cordone doganale francese al confine; mentre le altre aziende non fruirebbero di questo vantaggio.
La delegazione francese ha vivamente criticato il sistema dei contingenti d’importazione («crédits d’importation») che implicherebbe una limitazione della franchigia doganale non conforme all’impegno assunto dalla Svizzera di stabilire un sistema più liberale che nel passato e che potrebbe essere causa d’inconvenienti considerevoli. Si rischierebbe, secondo essa, in seguito a questi contingenti («crédits»), fissati anticipatamente per un periodo abbastanza lungo, che il mercato svizzero, in caso d’aumento temporaneo della produzione delle zone dovuto a un raccolto favorevole, si trovasse chiuso all’importazione in franchigia dei di più e che inoltre non fosse tenuto conto, in misura sufficiente, dello sviluppo economico normale delle zone. Per ciò che concerne i principî regolanti la determinazione dei contingenti d’importazione, la delegazione francese si è, inoltre, opposta a che si deducano anticipatamente il consumo locale e l’esportazione in altri paesi che la Svizzera. Per quanto riguarda la deduzione del consumo locale, la delegazione ha fatto rilevare che gli abitanti delle zone dovrebbero essere liberi, se lo trovano economicamente vantaggioso, di vendere questo o quel prodotto in Svizzera e di comperare altrove delle merci dello stesso genere per il loro consumo personale. Si è fatto osservare, inoltre, che certe merci, come per esempio gli ortaggi, non potrebbero essere conservate molto a lungo senza guastarsi e che sarebbe quindi necessario venderne immediatamente la maggior parte, salvo a importare ortaggi per il consumo locale in altri periodi dell’anno. Riguardo alla deduzione dell’esportazione fatta in altri paesi che la Svizzera, la delegazione francese ha fatto rilevare gli inconvenienti risultanti dalla fissazione anticipata d’una siffatta deduzione, la quale non lascerebbe agli abitanti delle zone una libertà sufficiente per esportare i loro prodotti in Svizzera o in Francia, a loro piacimento, secondo le possibilità d’assorbimento dei mercati. La delegazione francese ha presentato un disegno inteso ad
La delegazione francese ha inoltre cercato, con un confronto sistematico tra le proposte svizzere e il regime di fatto vigente, di dimostrare che queste proposte non rappresentavano punto un regime più liberale. A questo proposito, la delegazione si è riferita al regime del mercato attuale, richiamando l’attenzione, da una parte, sulle diverse restrizioni a questo regime, proposte dalla Svizzera e d’altra parte, sul fatto che una limitazione quantitativa dell’importazione in franchigia che colpisse tutti i prodotti delle zone, costituirebbe una restrizione piuttosto che una maggiore liberalità circa il regime d’esportazione dalle zone.
I periti‑arbitri, per conciliare le Parti, hanno loro sottoposto le grandi linee di un accordo sul complesso del problema. Le Parti, esaminatele, hanno stimato di poter modificare, in certi punti, le loro posizioni precedenti. Così, la delegazione svizzera, pur mantenendo nel resto la sua posizione, ha accettato la franchigia doganale, senza limitazione di quantità, per un gruppo di merci di un’importanza secondaria e ha rinunziato ai contingenti d’importazione per ciò che concerne un altro gruppo che dovrebbe fruire del regime del mercato. La delegazione francese, che si è associata, in modo generale, al progetto di conciliazione, ha dal canto suo modificato la propria posizione accettando l’idea d’una «clausola di salvaguardia» che permetta delle restrizioni temporanee nell’importazione in franchigia doganale dei prodotti delle zone, in seguito a condizioni eccezionali. Inoltre, la delegazione francese ha accettato l’idea di un’applicazione immediata di questo regime eccezionale, mediante il contingentamento di certi prodotti per un periodo iniziale.
VII
Prima di esaminare le proposte e le ragioni diverse avanzate da una parte e dall’altra, non sarà senza interesse menzionare che la popolazione delle zone, la cui superficie è di 540 km2, ammonta a circa 30000 abitanti. La zona di Gex è un po’ più popolata dell’Alta Savoia. Le due zone sono per eccellenza delle regioni agricole. L’industria vi è scarsamente sviluppata; essa occupa, nella zona dell’Alta Savoia, meno di 400 persone.
Secondo un calcolo fatto dalla Camera di commercio ginevrina, il valore delle zone per il commercio di Ginevra (commercio in grosso e al minuto, fabbricazione, traffico degli imprenditori e traffico di perfezionamento) rappresenterebbe, per il 1933, una cifra approssimativa di 9¼ milioni di franchi. Il valore dell’esportazione dalle zone in Svizzera rappresenterebbe, per il 1933, circa 5 milioni di franchi (stando alle indicazioni francesi, fondate sulla statistica doganale svizzera).
D’altra parte l’importazione in Svizzera in franchigia doganale della produzione delle zone non ha se non un’importanza relativamente insignificante per l’economia nazionale svizzera, data la struttura economica delle zone, la loro popolazione poco numerosa e la loro estensione poco considerevole.
Dall’esame dell’economia generale del sistema che presentemente disciplina, in fatto e in diritto, l’importazione dei prodotti delle zone in Svizzera, risulta che quest’ultima applica ed ha applicato nel passato a questa importazione un regime che giustamente può dirsi liberale. Occorre osservare, in particolare, che il traffico speciale del mercato permette un’importazione in franchigia, praticamente illimitata, di parecchi prodotti più importanti delle zone. Il margine tra un’importazione in franchigia doganale di tutta la produzione delle zone e il sistema attuale è così debole che non si può immaginare un regime più liberale, fuori dì quello che consistesse nell’accordare la franchigia doganale per tutta quanta la produzione, facendosi tuttavia una riserva per certi prodotti e certe circostanze eccezionali.
In particolare, gli arbitri trovano poco conforme allo scopo, che è di creare un regime più liberale, la proposte della delegazione svizzera, intesa a generalizzare il sistema del contingentamento, sia sotto la forma di «crédits d’importation», sia sotto quella di contingenti veri e propri. In contingentamento, anche sotto la forma di crediti d’importazione, implica per un gran numero di prodotti, in confronto col sistema attuale, delle maggiori restrizioni, sopra tutto se si tien conto del fatto che la delegazione svizzera ha pure proposto la diminuzione dei contingenti di certi prodotti, finora importati col beneficio del regime del mercato. La generalizzazione del principio del sistema del contingentamento delle importazioni dalle zone in Svizzera costituisce, secondo gli arbitri, un passo indietro, quando ci si propone di preparare un nuovo regime più liberale che nel passato. Pare, del resto, che la franchigia illimitata o praticamente illimitata, accordata finora a un gran numero di prodotti, non abbia cagionato inconvenienti gravi per i produttori svizzeri. Il regime del mercato è evidentemente stato molto vantaggioso tanto per i consumatori ginevrini quanto per gli abitanti delle zone. Bisogna inoltre tener presente che non è senza importanza per la Svizzera che gli abitanti delle zone siano soddisfatti del regime stabilito e che considerino il mantenimento delle zone franche non solo come un diritto competente agli Svizzeri in virtù di trattati conchiusi più di cento anni fa, ma come una sistemazione favorevole per le zone stesse. t pure probabile che dopo l’arretramento del cordone doganale francese e a mano a mano che gli abitanti delle zone potranno smerciare, in franchigia, i loro prodotti in Svizzera, essi vi faranno pure i loro acquisti in misura maggiore che non farebbero altrimenti.
Per le ragioni suesposte, gli arbitri stimano che il nuovo regime debba essere più liberale di quello stato proposto dalla delegazione svizzera e che quindi convenga evitare, per quanto possibile, delle misure di contingentamento, anche sotto forma di «crédits d’importation».
Ispirandosi alle considerazioni di cui sopra, gli arbitri, chiamati a regolare, in mancanza d’un accordo fra le Parti, il sistema applicabile a contare dal 1° gennaio 1934 alle importazioni dalle zone in Svizzera, hanno stabilito un regolamento permanente11 fondato sui seguenti punti essenziali:
1. Per ciò che concerne la produzione dell’agricoltura e dei rami affini, il principio fondamentale del nuovo regime dovrà essere la franchigia illimitata per l’importazione in Svizzera dei prodotti delle zone. Non sarebbe in sè irragionevole dedurre il consumo locale e, sotto una forma o l’altra, le esportazioni già fatte o che, secondo certe previsioni, sarebbero per farsi in altri paesi che la Svizzera. Ma sembra superfluo e poco pratico introdurre un sistema permanente di contingenti («crédits») d’importazione nel solo scopo di sancire delle eccezioni al principio. In quanto alla maggior parte delle merci, una gran parte della produzione è consumata nelle zone e l’esperienza conferma questa situazione così normale. D’altra parte, una parte della produzione continuerà naturalmente ad essere esportata verso la Francia. Se si applicasse questo sistema dei «crédits d’importation», sarebbe del resto necessario, come l’ha dichiarato l’agente del Governo federale davanti alla Corte Permanente di Giustizia Internazionale, di «fissare i contingenti in base alla media delle più forti importazioni avvenute dalle zone in Svizzera durante un certo numero d’anni normali» e di «aumentare ancora questa media d’una certa percentuale» e finalmente di tener conto «di questo e di quel bisogno legittimo, ma imprevisto». Dal punto di vista economico, è razionale che si stabiliscano delle fluttuazioni nel senso delle correnti commerciali e il fatto non può punto implicare inconvenienti considerevoli dal punto di vista della Svizzera.
2. Devesi tuttavia ammettere che, durante un periodo di crisi, la franchigia illimitata potrebbe, per ciò che concerne alcuni dei prodotti agricoli più importanti delle zone, produrre sul mercato svizzero delle perturbazioni di cui bisogna tener equo conto. Gli argomenti addotti a questo proposito dalla delegazione svizzera riguardo ai latticini, al vino e al bestiame, meritano senza dubbio d’essere presi in considerazione, data la presente crisi agricola. Tuttavia non sarebbe nè necessario, nè giusto soddisfare gli interessi legittimi svizzeri ricorrendo a un sistema di contingentamento generale e permanente. È parso agli arbitri che l’inserzione nel regolamento d’una stipulazione che permetta di stabilire, in condizioni eccezionali, delle restrizioni temporanee all’importazione di certi prodotti potrebbe ovviare ai pericoli derivanti dalle perturbazioni economiche impreviste e dare in pari tempo al regolamento l’elasticità richiesta dal suo carattere permanente.
3. In quanto ai prodotti fabbricati o manifatturati dagli stabilimenti industriali situati nelle zone franche, gli arbitri hanno creduto di dover stabilire una limitazione della franchigia doganale tenendo conto, da una parte, della produttività attuale di queste aziende e dello sviluppo economico normale e, d’altra parte, del consumo delle zone e delle esportazioni in altri paesi che la Svizzera.
Se è vero che la delegazione francese ha domandato, a favore dei prodotti così industriali come agricoli, la franchigia doganale per la totalità della produzione delle zone, le due delegazioni sono state unanimi a non attribuire, nelle condizioni presenti, una grandissima importanza alla questione delle esportazioni industriali. Si sa che le industrie sono poco sviluppate nelle zone che, secondo ogni probabilità, resteranno delle regioni essenzialmente agricole. Le esportazioni industriali dalle zone sono inoltre orientate, in gran parte, verso l’interno della Francia. È quindi da ritenere che le relazioni commerciali tra Ginevra e le zone saranno fondate, in avvenire come nel passato, sullo scambio, da parte d’un’agglomerazione urbana, di prodotti industriali e di servizi diversi contro i prodotti agricoli delle regioni campagnole vicine.
Per poco importanti che siano le aziende industriali situate nelle zone, potrebbe succedere che, attratte dal beneficio d’un regime speciale, venissero a stabilirvisi delle nuove industrie col solo scopo di smerciare la totalità della loro produzione sul mercato svizzero. Soprattutto per ovviare a questa eventualità gli arbitri hanno stimato necessario di fissare dei «contingenti («crédits») d’importazione». Tuttavia, questi dovrebbero essere calcolati abbastanza largamente per non intralciare lo sviluppo economico normale delle zone.
Qualora venissero a impiantarsi nelle zone degli stabilimenti agricoli industrializzati, l’importazione in Svizzera dei loro prodotti sarà soggetta alle regole previste per i prodotti industriali.
La delegazione svizzera non ha voluto estendere la franchigia doganale ai prodotti delle aziende industriali sorte nelle zone dopo il 1923, cioè dopo lo stabilimento, al confine politico, del cordone doganale francese, e ciò per la ragione che queste aziende sono state create sotto il beneficio d’un regime economico fondamentalmente diverso da quello che sarà applicato alle zone dopo il 1° gennaio 1934.
Tuttavia, essa ha, nel corso di negoziati continuati con la delegazione francese, consentito ad ammettere questi prodotti sotto il regime di «contingenti («crédits») d’importazione». Nel fissare questi contingenti in mancanza d’accordo tra le Parti, gli arbitri hanno tenuto conto delle condizioni nelle quali le industrie si erano impiantate nel territorio delle zone.
4. Le Parti sono state unanimi nel prevedere l’istituzione d’una commissione mista e l’eventuale ricorso all’arbitrato e si sono messe d’accordo per accettare a questo scopo il testo che figura agli art. 7 e 8 del regolamento12.
Tenendo conto delle circostanze presenti, gli arbitri stimano che convenga fissare, a termini dell’art. 4, lett. a, del regolamento e fino dalla sua entrata in vigore, delle limitazioni alla franchigia doganale per dei prodotti importanti.
Circa la fissazione delle cifre dei contingenti, gli arbitri hanno cercato, in quanto le Parti non sono riuscite a intendersi, di giungere a medie eque, tenendo conto delle presenti condizioni del mercato svizzero, dei contingenti attualmente fissati per certi prodotti, come pure dei desideri espressi da una Parte e dall’altra.
Indotti da considerazioni della stessa natura e preoccupati di risparmiare, per quanto possibile, gli interessi in giuoco durante il periodo di transizione tra il vecchio e il nuovo regime, gli arbitri hanno creduto di dover mantenere il regime del mercato per un numero ristretto di merci. Nel fissare questa restrizione temporanea all’importazione in franchigia illimitata, gli arbitri hanno preso le mosse dal principio che non conveniva diminuire i vantaggi presentemente accordati per i medesimi prodotti nell’ambito del regime di mercato. Essi non sono dunque stati in grado di tener conto delle restrizioni considerevoli che la delegazione svizzera aveva proposto di portare a questo regime. D’altra parte, le modalità del regime sono state adattate alle nuove condizioni.
Giova far notare, qui, che le Parti si sono messe d’accordo circa la definizione degli animali che devono essere considerati come originari delle zone (nota all’art. 2 del regolamento).
Per ciò che concerne la fissazione dei contingenti industriali menzionati nell’Annesso, gli arbitri hanno potuto fondarsi sull’accordo delle Parti, sulla nomenclatura e, per certi prodotti, pure sulle cifre. Le cifre circa le quali non è intervenuto un accordo tra le Parti sono state fissate secondo un metodo simile a quello usato per la fissazione dei contingenti agricoli.
Dato, soprattutto, che la stabilità deve, a termini stessi dell’impegno assunto dalla Svizzera, costituire uno dei caratteri del nuovo regime, è parso desiderabile ovviare a che vi siano portati dei cambiamenti fin dai primi anni. È stato, così, previsto nell’Annesso che le restrizioni ch’essa porta alla franchigia doganale resteranno applicabili durante dieci anni e che non ne potranno essere portate altre nel corso di questo periodo, che del resto segna la durata di validità del detto Annesso. D’altra parte, gli arbitri non hanno creduto di dover pregiudicare la questione se, in qual misura e per quanto tempo converrà restringere la franchigia doganale allo spirare di questo termine. Questi punti potranno essere regolati più tardi sulla base dei principi stabiliti dal Regolamento e dalle circostanze che allora predomineranno.
Per queste ragioni
gli arbitri
stabiliscono il Regolamento13 e l’Annesso qui uniti concernenti le importazioni in Svizzera dei prodotti delle zone franche.
Fatto e firmato il 1° dicembre 1933, in tre esemplari, due dei quali saranno trasmessi rispettivamente al Governo francese e al Governo svizzero.
Osten Undén |
5 Il testo di questo art. è pubblicato nella nota all’ingresso della Dichiarazione del 16 mar. 1928 conc. l’abolizione della neutralità della Savoia settentrionale (RS 0.515.293.49).
13 Questo Regolamento è pubblicato sotto il n. 0.631.256.934.953 della presente Raccolta.
Ceci n’est pas une publication officielle. Seule la publication opérée par la Chancellerie fédérale fait foi. Ordonnance sur les publications officielles, OPubl.
Il presente documento non è una pubblicazione ufficiale. Fa unicamente fede la pubblicazione della Cancelleria federale. Ordinanza sulle pubblicazioni ufficiali, OPubl.